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五、国家政权的下沉及其对乡村社会的影响
任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是必须有一定的组织成本；二是必须有相应的组织队伍。在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构：一是正式领薪的官僚人数极少，据统计，9世纪末期，清朝中央政府官员2622人，地方官007人，武官7464人，共计约2000人，而当时全国人口已突破4亿，平均每名正式官员需治理7000余人。如以地方行政官员而论，这一比例则更悬殊。有人指出，世纪末，中国每一知县统治人数为0万人，而革命前的法国，每一地方行政官员统治的人口是000人。二是非正式的吏役群体数量庞大。清代除中央和省道级衙门的吏员不计外，仅县级衙门，就有“千县0万吏”之说。三是县以下乡绅自治。据张仲礼研究，9世纪中国乡绅总数逾百万。中国传统社会就是一个由数万名官员，数十万名吏役和百万乡绅组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔，人口众多的农业社会的整合。
与传统社会相比，国民党时期的官僚组织形态发生了显著变化。为了应付“内忧外患‘的大变局，国民党既不能象传统王朝那样“无为而治”，而传统文人士绅的衰亡，县以下的乡村自治已经破裂，在这种情势下，国民党如要实现社会各层次的整合和控制，唯有建立一个从中央直统到基层的金字塔式的巨型官僚机构。与历代王朝相比，国民党的确建立了一个庞大的官僚机构。据94年统计，国民党中央和省级公务员共计557万余人，另有公役、技工、警兵697余人(见下表)。这个时期县级公务员的实际人数有多少，未见综合统计。以99年推行“新县制”以后的县政府员额编制来推算，一个县政府直属机关公务员大约00人，附属机关公务员也大约00人，全国县级公务员总数当在60万人左右。若将中央、省、县公务员三者总计，则超过5万人，相当于清代文官总数的74倍有余。
表6－94年国民党中央和省市级机关公务员人数统计
公务员公役技士、警兵合计
中央机关27975256
省市机关246565097479722527
总计5577022764699255
资料来源：“中央机关实有员役人数”；(2)“各省市政府实有员役人数及其分析”，均藏于中国第二历史档案馆，卷号6－490。
但是，5万公务员尚只填充了国民党整个官僚机构的上层部分。随着国民党政权由县而区，由区而乡，层层向下深入时，其公务员人数以几何级数增长。在99年“新县制”实施以前，县以下的正式官僚机构只到区一级，县区两级机构规模尚小，人员编制尚有限。自“新县制”推行后，官僚机构延伸到乡保，县以下基层公务员人数倍增。据942年的粗略估计，区一级干部约需6462人，乡镇一级干部约需6672人，保甲干部约需24090人，共计需要299224人。
如此庞大的基层社会组织群体，其数量已是清代乡绅的十余倍。任何社会组织都必须有相应的经济系统为其提供物质资源。在中国封建社会，国家只需一定的农业税收即可供养数万名官员，而国民党时期，省以下政权的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上，而同时期中国农业经济仍处于9世纪以前的发展水平。国家政权的财政需求剧增，显然与传统农业经济的承负能力不相适应。以湖北为例，据942年湖北省政府主席陈诚称，仅湖北一省实行“新县制”就需要52万干部，若每人每月薪俸十元，全省每年就要6000多万；若每人每月薪俸50元，全省每年就需要亿元。而942年湖北省的年财政收入仅200万元，支付一省行政人员的薪俸尚不敷远甚。就全国而论，据当时的估计，近千万基层干部每月以维持其最低生活水平计，就需要40亿元。国民党政权在深入基层社会的过程中，面临着巨额的财政负担。据946年底的统计，国民党中央的财政支出超过其收入的5倍。中央政府在入不敷出的情况下，一方面滥发纸币，同时对地方各级政府的经费预算大力削减，甚至停发。基层行政人员薪饷微薄，有的完全没有薪饷。政府实际上默许这些基层行政人员在与农民打交道中浮收摊派以维生。这等于政府每年从广大农民手中获取数以百亿的行政“暗税”。
除了组织成本外，国民党政权的深入，还必须有一支健全的组织队伍。蒋介石也一再强调，要行“新县制”，首在得人。国民党实行“新县制”需要上千万基层干部。人才从何而来？作为一个现代动员型政党，国民党本可大量从基层社会中吸收党员，然后通过其意识形态的严格薰陶和组织训练，将党员源源不断地转化为基层干部。但国民党的基层党组织建设比其基层政权建设还远为滞后。战前国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角。战时国民党党员人数虽有所增加，党的组织也向基层社会有所深入，但总体而言，基层党组织仍不过是基层政权的附庸和寄生体。党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将所有现职基层保甲长披上党员的外衣。其结果，不是将合格的党员转化为基层干部，而是将不合格的基层干部转化为党员。
国民党基层组织建设的另一条途径，是指望让“公正士绅”和新知识分子接受党的意识形态训练后转化为基层干部。但是，这个时期，中国县以下基层社会与9世纪以前相比，已经发生了很大变化。如前所述，自科举制度废除后，传统文人士绅逐渐衰亡，新知识分子城市化，乡村成了穷光蛋、地痞流氓和土豪劣绅的渊薮。在这种情况下，国民党面临着三种选择：一是象中国**那磋，彻底打倒土豪劣绅等乡村恶势力，实行土地改革，依靠广大农民，建立以农民为主体的基层政权；二是放弃对广大农村的控制和管理，将国家权力缩回到县衙门一级；三是将国家政权强行向下扩张、渗透。
由于国民党既要“安内”，又要“攘外”，需要大力汲取和动员民间社会的人力物力资源，必须强化对乡村社会的控制；同时，在927年南京政权建立以后，国民党的意识形态和阶级基础已经转换，因此，第一和第二种选择均非国民党所愿，唯有第三种选择。
在历代封建王朝的盛世，在儒家意识形态一体化的前提下，上层的官治与下层的绅治本属相辅相成。但在20世纪前半期，时势已易，上层士大夫的角色被新型文官所取代，而下层文人乡绅衰亡后，留下的“权力真空”却由土豪劣绅等边缘恶势力来填充，前者尚有某些旧的道德规范可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。在这种情况下，国民党政权强行向下扩张，不但未能找到一个理想的托付“支点”，反而恰逢其会地为土豪劣绅提供了一个纵横驰骋的舞台和天地。
在国民党政权建立初期，其政权的纵向渗透尚局限在县衙门一级，区公所属于自治组织。9年，当国民政府行政院农村复兴委员会的调查人员下乡调查时，他们发现，是时的乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。区长一职成为这个时期土豪劣绅觊觎的主要目标。这一点，蒋介石94年的言论可为佐证：